2008年第11期　

珠三角地区区域规划基本思路研究

王　君1,张璐琴2

(1.国家发展和改革委员会宏观经济研究院,北京　100037;　2.暨南大学经济学院,广州　510632)

摘　要:总结了不同阶段珠三角地区区域规划的特征,对珠三角地区区域规划的意义、规划原则、规划思路进行了分析。认为珠三角地区应该以现有经济联系为基础,适度超越现有经济发展水平,适时扩大区域范围,把港澳作为内生变量,通过制度创新解决区域内重大问题,促进区域经济社会发展。

关键词:　珠三角;区域规划;区域合作

中图分类号:F061.5　　　　　文献标识码:A　　　　　文章编号:1004-972X(2008)11-0127-03

　　从20世纪80年代开始,珠三角地区在经济发展中不断创造奇迹,逐渐成为我国经济最发达的地区之一。进入新世纪,科学发展和可持续发展都使

珠三角地区面临着新的机遇和挑战,迫切需要重新进行规划,使珠三角地区经济社会、自然环境和人的发展协调并进。

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一、珠三角地区已有相关规划述评

有关珠三角地区的区域规划已经经历了从小珠三角到包括港澳的大珠三角,再到“9+2”泛珠三角;从小珠三角地区综合发展规划到不同的专项规划,再到泛珠三角地区综合和专项规划的出现,珠三角概念不断扩大的同时,对珠三角地区的规划也相应不断扩大。伴随着珠三角地区经济社会的发展,珠三角地区区域规划经历了三个阶段:

第一阶段:20世纪80年代初至90年代中期,小珠三角经济区形成,并对其进行了综合发展规划。这一阶段的重点是如何在改革开放政策的引导下,充分发挥地区优势,实现经济的快速发展。区域规划大多以综合发展规划为主,尤其强调经济发展。区内各城市追求自身利益最大化,忽视了协调和整

①小珠三角是指1985年国务院确立的珠江三角洲经济区,包括广东省的4市13县,1987年扩大为广东省的7市21县;大珠三角是在小珠三角基础上加上香港和澳门特别行政区;泛珠三角区域包括福建、江西、广西、海南、湖南、四川、云南、贵州和广东9省区,以及香港、澳门两个特别行政区,简称“9+2”。

①

合。广东省一级的相关规划开始认识到区域合作的重要性,对区域经济关系给予一定的重视。然而,相对于区域发展进程来说,这一阶段的区域规划比较

落后,规划内容缺乏操作性,对珠三角未来经济发展的预测误差较大,且没有适时调整,对经济与环境协调发展重视不够。例如:珠江三角洲地区9个市的建设用地2002年已经达到6500平方公里,大大突破了《广东省土地利用总体规划(1997～2010)》中的2010年规划控制规模5298平方公里的限制。第二阶段:20世纪90年代中后期到21世纪初,珠三角区域内合作有所改善,在注重提升区域经济实力的基础上,进行了综合和专项规划,同时,扩大了珠三角的概念,形成了包括珠港澳的大珠三角地区,对大珠三角区域合作和协调进行了有益的探索。然而,由于区域规划仍以行政区规划为主,因此,未能真正从大珠三角区域合作和融合的角度出发,形成包括港澳地区的区域规划。随着小珠三角区域经济的发展,小珠三角与港澳的竞争领域越来越多,基础设施重复建设严重,大珠三角区域合作未能深入展开。

第三阶段:从2004年CEPA实施以后至今,包括港澳的大珠三角规划正在酝酿,区域合作进程加快,同时,珠三角概念进一步扩大,提出了泛珠三角区域合作。泛珠三角区域规划起步并迅速发展,但泛珠三角区域内各地区都有相应的重点规划,广东省仍以大珠三角合作为主,因此,需要对泛珠三角区

收稿日期:2008-08-26

基金项目:国家发展和改革委员会宏观经济研究院“我国区域规划基本思路研究”(A2007053042)作者简介:王　君(1974—),男,山西孝义人,国家发展和改革委员会宏观经济研究院助理研究员,硕士;

张璐琴(1981—),女,山西高平人,暨南大学经济学院博士研究生。

　王　君,张璐琴:　珠三角地区区域规划基本思路研究

域合作规划进行重新思考。

从历史纵向发展来看,珠三角由地理概念逐渐转变为流域经济主体,其发展最初是由政府政策推动的,政府改革开放政策引导的一系列体制变革对珠三角区域经济起飞起到了引擎作用。这种体制变革从某种程度上来说,可以看作是政府对珠三角的最早规划。体制创新带动资源要素组合,最终发展成为市场和各方企业利益的多赢。珠三角地区遵循产品技术生命周期在各个不同国度不同地区的分布和转移规律,利用国际分工实现了区域经济迅速发展。这一过程中,市场本身的力量发挥了更大的作用,成为依靠市场机制驱动的民间合作的成功模式。当然,这种模式在1990年代中后期也出现了因缺乏政府间协调性规划而导致不同城市的产业结构趋同、恶性竞争、环境恶化等问题。政府适时进行了区域规划,在一定程度上弥补了市场的不足。从现有的规划内容横向来看,珠三角区域作为一个比较成熟的经济区,其范围并没有扩大多少,仍是以地理概念为主,且长于广东省内珠三角区域规划,疏于相关地区规划。最显著的表现是港澳与珠三角经济关系密切,但是由于制度因素影响,很长一段时间内,珠三角的规划都没有涉及到港澳地区。港澳相继回归祖国以后,珠三角各城市均憧憬香港可加强与区内的紧密互动,可是基础设施和政策配套始终没有突破。大珠三角区域概念提出之后,在规划中出现了加强与港澳经济合作的内容,但仍然很少涉及港澳在区域经济合作中的地位、作用等问题。现有的珠三角的规划大多是由广东省制定的,省内的规划难免要强调广州的中心地位,而且很难把港澳、海南等相关地区纳入规划中,以此来拓宽珠三角发展的空间。泛珠三角区域仍强调不同省区间的合作,如福建省、湖南省应该怎样跟广东省合作等,从根本上说,这都是把区域之间的经济合作,理解为是省区之间的行政或经济联系,或者是政府来调节的经济行为,因此,需要对珠三角地区区域规划的思路进行深入探讨。

二、珠三角地区区域规划的意义

区域规划是政府宏观调控的重要手段,是对市场机制的弥补和纠正。区域规划对各市场主体发挥引导作用,而非强制作用,更不是政府实现或加强行政管理的方式或手段。同时,区域规划还是政府约束长官意志、现场决策等非规范性的政策供给,增强宏观调控政策功能,改善“政府失灵”的有效手段。特别是随着经济全球化、区域一体化时代的到来,区域规划在政府宏观调控中的作用将越来越受到重视。

珠三角地区未来发展面临着一系列的机遇和挑战。珠三角产业结构需要升级、腹地资源需要扩展、基础设施需要整合、城镇体系需要优化,所有这些都要求珠三角区域内各方广泛深入的合作。在全球经济竞争由城市竞争转化为区域竞争的时期,有必要从整体区域观念上对珠三角未来的发展进行考察,提高其规划水平。珠三角作为一个区域,已经不是一个省域范围的经济合作,而是不同政治制度下的区域经济合作。港澳的发展不能仅从自身利益出发,而应当结合珠三角的资源和优势,其战略地位才会变得无可比拟。珠三角区域的发展不能只包括广东省内的珠江三角洲,而是要突破行政区限制,包括关系密切的相邻地区。珠三角要在不同行政区范围内实现区域合作,更需要区域规划来带动制度创新,更能体现人们的智慧,从这种意义上来说,珠三角的区域规划可以对不同行政区的区域合作起到示范作用。

三、珠三角地区区域规划的基本思路

珠三角区域规划要以区域经济整体发展为背景,建立在市场经济基础之上,从国家利益角度进行合理定位和规划。珠三角区域规划应遵循以下原则:一是尊重经济社会发展基本规律,以现有经济联系为依据,适当超越的原则;二是着眼解决跨区域重大问题,通过制度创新推动区域融合;三是围绕主体功能区要求,关注区域可持续发展,科学开发珠三角地区生存和发展环境。

1.明确香港核心城市地位,通过制度创新促进区域经济整合。区域经济发展在空间推进过程中存在着沿“点、线、面”逐步推进的客观规律,从发展的历程看,首先要做大“点”的规模,加快发展在一个经济区域中起着主要节点城市功能和作用的中心城市,然后再拉动和带动一批具有二级地位的经济集聚和扩散中心。香港完全有能力发挥区域经济龙头的作用,成为我国向南、向东盟、向世界发展,最具国际功能的核心城市,而且香港的自由港体制是任何一座城市都不可替代的,这也是珠三角整个城市群的优势。充分发挥这一优势,不但需要决策者树立正确的观念,还必须进行制度的改革和创新,突破现有行政区划和体制的框架,克服现行体制和政策所造成的制约和束缚,调整某些不适宜的内容所造成的阻隔。因此,珠三角地区的区域规划不应由单独一个省来完成,应该由各相关地区联手编制,突破城

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市身份的限制,通过利益协调机制来制定区域规划,并发挥区域规划的效应,共同把握珠三角地区未来发展中的战略性和方向性问题。

2.适时适度扩大珠三角地区的区域范围。建立在地域分工协作和经济联系基础之上的经济区,将会由于产业结构变动和经济中心的辐射影响范围的变化等特点,不断处于动态调整过程中。珠三角未来发展面临的挑战和世界上成功区域合作的示范作用都促使珠三角必须从经济发展自身规律出发,适当递次地扩大范围,定位总体功能。珠三角概念由小珠三角到大珠三角,再到泛珠三角,其中,小珠三角地区是核心区域,但由于地域过小,未包括港澳,使区域发展受限。泛珠三角则将珠三角的范围大大的扩展,但正如名称所言,过于宽泛的地域也一定程度上使得该区域缺少内在地缘文化和经济联系的支撑。泛珠三角地区合作实质上是大珠三角整合的延伸。因此,珠三角地区的区域范围应该以大珠三角区域为主,在此基础上适时适度扩大,既考虑传统珠三角核心地区,又要适当超越现有经济联系,将珠三角区域回归到中观层次。珠三角区域范围的划定要以该区域内在地缘文化和经济联系为依据,沿珠江流域主干流河道西江、东江、北江为轴心向两边扩展,同时考虑具有一定辐射影响的京广铁路、京九铁路、高速公路和出海口等沿线地区,并充分发挥CEPA和中国-东盟自由贸易协定的影响。西江、东江、北江是珠江流域的重要组成部分,也是珠江文化的主体部分,联系最为紧密。流域沿线的自然资源

和产业结构互补,有利于不同产业错位发展,随着珠三角经济的发展,可以将其逐步纳入珠三角区域内。广西自古以来就有“无东不成市”的趋东倾向,桂粤相邻地区纳入珠三角有利于产业转移,并能充分依托珠三角,与东盟各国开展合作。