文章编号：1672-5328（2015）04-0037-07中图分类号：U491.7文献标识码：ADOI:10.13813/j.cn11-5141/u.2015.0408大城市公共停车场建设困境与对策
——以杭州市为例
过文魁，刘树斌
(杭州市综合交通研究中心，浙江杭州310006)
摘要：在各城市开展城市交通拥堵治理的大背景下，推进公共停车场建设成为缓解大城市停车难的重要手段。首先，指出在公共停车场建设过程中存在项目落实难、实施乱、建设主体单一、审批复杂、产业化发展滞后等问题。结合杭州市实践经验，提出通过设立专职机构、加强规划管理、确保用地供给、研究鼓励政策、简化审批手续等手段对公共停车场的建设进行保障。最后，从停车发展策略、行政审批、停车产业化、市场管理、停车位共享及停车诱导等方面提出未来发展对策。关键词：静态交通；公共停车场；停车位；实施策略；停车产业化
CountermeasuresforPublicParkingFacilitiesConstructioninLargeCities:ACaseStudyinHangzhou
GuoWenkui,LiuShubin
(HangzhouComprehensiveTransportResearchCenter,HangzhouZhejiang310006,China)
Abstract:Tocontrolandrelievetrafficcongestioninmanycities,promotingconstructionofpublicpark-ingfacilitieshasbecomeanimportantsteptoalleviateexistingparkingproblemsinlargecities.Thispaperfirstdiscussestheexistingproblemsintheconstructionofpublicparkingfacilities,includingdifficultyintheprojectimplementation,irregularpractice,singleconstructionunit,complexapprovalprocedures,re-gressiveindustrydevelopment,andetc.BasedonthepracticeexperienceinHangzhou,thepaperproposestoensuretheconstructionofpublicparkingfacilitiesthroughestablishingspecializedinstitutions,improv-ingplanningmanagement,ensuringlandsupply,developingpromotionpolicies,simplifyingapprovalpro-ceduresandothermeans.Finally,thepaperprovidessuggestionsonfuturedevelopmentinseveralaspects:parkingdevelopmentstrategies,administrativeapproval,parkingindustrialization,marketmanagement,parkingspacesharingandparkingguidance.
Keywords:statictransportation;publicparkinglots;implementationstrategies;parkingindustrialization收稿日期：2014-08-08
作者简介：过文魁(1981—)，男，浙江嵊州人，硕士，注册城市规划师，工程师，主要研究方向：城市交通规划与管理、停车政策。E-mail:52232859@qq.com
0引言此，省、市各级政府积极开展城市交通拥堵
治理工作，作为缓解停车难的重要手段。自
伴随经济社会的快速发展，中国许多城2011年起，杭州市政府积极推进公共停车场市机动车保有量高速增长，为城市交通带来(库)(以下简称“公共停车场”)的建设，每巨大压力，行车难、停车难成为突出问题，年新增公共停车位8000个，对缓解停车难城市交通拥堵治理工作迫切。起到了积极作用。
以杭州市为例，截至2014年底，主城杭州市作为中国较早由政府主导开展公五区小客车保有量约101万辆，而同期小客共停车场建设的城市，所遇到的问题具有典车停车位只有56.2万个[1-2]，停车位供需比型性，相关工作和实践可供其他城市借鉴。例仅为0.55:1。城市机动车高保有量与停车本文通过既有问题、实践经验、未来发展对位短缺这对矛盾加剧了城市交通问题。为策等方面的探讨，寻求推动城市公共停车场大城市公共停车场建设困境与对策以过杭文州魁市为刘
例树斌
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以杭州市为例，截至2012年末，上城、下城、江干(包括下沙)、拱墅、西湖五区共规划机动车公共停车场用地面积1083855m2，占全部规划市政公用设施用地(不包括道路用地)的9.6%。按照五城区常住人口324.14万人计算，人均拥有公共停车场用地面积为0.33m2，不足规范值的50%。
2）规划项目可实施性较差。
根据相关控制性详细规划，规划用地性质并不完全衔接现状用地性质。规划公共停车场建设时往往需要拆除现状其他建筑，导致实施困难。在杭州市主城区中心错峰限行区范围内，共规划有46处公共停车场用地，其中无拆迁的项目仅占总量的15.2%(见
表1杭州市错峰限行区规划公共停车场用地可实施性分析
Tab.1Feasibilitystudyonpubliclanduseplanningforpublicparkingfacilitiesattheautomobilerestrictionareasduringpeakhourin
Hangzhou
1现存主要问题
1.1规划公共停车场项目难以落实
1）规划公共停车场用地总量不足。过去几十年，中国经济取得了长足发展，以土地经济为基础的财政政策使得土地利用偏向于经济效益高的土地开发，以及与之密切相关的市政配套设施建设，而对于经济效益不明显的社会公共停车场用地的落实明显不足，导致当前大多数城市可供建设的公共停车场用地缺乏。
根据《城市道路交通规划设计规范》(GB50220—95)，城市公共停车场(包括机动车公共停车场和自行车公共停车场)用地总
表1)。影响项目实施的主要因素包括拆迁困难、规划项目需与其他项目同步开发等。其中，存在拆迁困难的项目比例高达47.8%。
1.2公共停车场发展策略指导缺失
杭州市公共停车场项目的具体实施与停车发展策略相脱节。在实施过程中，陷入规划的用地无法落实、落实的用地需求不大的困境，主要表现为：
1）供给与需求相背离。
为了完成政府制定的建设目标，杭州市部分公共停车场项目近期虽无停车需求，但由于实施难度小，仍继续建设。2011—2013年推进建设的公共停车场项目中，共有47个位于错峰限行区外，占项目总量的57.3%(不含临时停车场项目)(见图1)。
2）差别化停车发展策略未发挥作用。当前，由于公共停车场建设用地缺乏，导致哪有用地就在哪里实施公共停车场项目。尤其是在城市核心区，道路交通负荷已极其严重，本应采取需求管理措施，限制在商务区、办公区继续建设公共停车场，从而
注：为应对日益严重的交通拥堵，自2010年10月8日起，杭州市在主城区中心划定范围实施机动车工作日高峰时段错峰限行交通管理措施，以缓解高峰时段交通拥堵。错峰限行区由石祥路、石桥路、秋涛路、复兴路、虎跑路、五老峰隧道、吉庆山隧道、灵溪隧道、西溪路、紫金港路、文一西路、古墩路围合，面积约114.5km2，占主城区面积(484.1km2)的23.7%。
绕城高速
古墩路文一西路
绕
城
高
浦杭杭沪高
东速速高
速湖
路
北
限
行
区
石祥路
范
围
石
桥路
育新路
紫金港
路西溪路
城市交通二○一五年第十三卷第四期
灵溪隧道
秋涛路
吉庆山隧五
老道峰隧道虎跑路
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兴复
路
引导居民出行方式向公共交通转变，但仍有不少大型停车场陆续投入建设，差别化停车
高速公路错峰限行区
2013年建设停车场项目2012年建设停车场项目2011年建设停车场项目
发展策略空有口号，失去实际指导意义。
杭富路
狮子山立交
1.3停车场建设投资主体单一
2011—2013年，杭州市主城区公共停车场建设主要依靠政府财政投资，而企业投资规模只有4.52亿元，仅占全部投资的21.1%
图12011—2013年杭州市新建公共停车场项目分布
Fig.1DistributionofnewpublicparkingfacilitiesinHangzhoufrom2011to2013
资料来源：根据杭州市区公共停车场建设月报整理。
(见表2)。行审查，老账新账一起算，导致经营者最终
城市公共停车场单凭政府一家建设，对多放弃建设；此外，随着相关技术标准(如缓解停车位紧张作用有限。同时，大量公共配建标准)、规范(规划技术标准)的更新，在财政资金的投入为政府带来巨大经济负担。项目改、扩建后，整个用地建设的技术指
标、配建标准需按照新的要求执行，使得项
1.4法规法规、、审批等制度及执行机制有待目建设增加额外成本。
加强其次，根据《城市用地分类与规划建设
1）公共停车场用地法律地位不清。用地标准》(GB50137—2011)，公共停车场住房城乡建设部、公安部与国家发展改(S42)是指“独立地段的公共停车场和停车革委联合发布的《关于城市停车设施规划建库用地，不包括其他各类用地配建的停车场设及管理的指导意见》(建城[2010]74号)首和停车库用地”。因此，在存量土地上建设次将公共停车场定位为城市市政公用基础设公共停车场(建筑规模、用地性质改变)，涉施，这使得公共停车场用地有可能通过划拨及土地规划条件、规划性质的改变，需首先方式获得，有利于降低企业获取土地的成调整原控规，手续较复杂。
本。但是在国土资源部《划拨用地目录》第三，利用存量用地建设公共停车场在中，城市基础设施用地仍未包括公共停车场审批过程中涉及用地性质调整，在经济上不用地，使其用地只能通过招拍挂等有偿出让划算。一方面，若原土地为划拨土地，由于方式获得[3-4]。公共停车场用地法律地位不明确，部分城市
由此，公共停车场用地获取方式不明，若将其作为经营性用地办理，则需补交土地使得各政府部门之间协调复杂化，造成审批出让金；另一方面，对于商业用地等高附加不便。值用地，改成公共停车场用地后将减少开发
2）产权办理困难。收益。
目前，地上建筑(如停车楼)可以办理产
权，但地下停车库办理困难，主要是因为1.5停车产业化发展滞后
《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和公共停车场建设过程中存在的问题与停国城市房地产管理法》等国家层面的法律对车产业化的发展密切相关。从产业化发展要此尚未明确。素角度分析，影响停车产业化发展的必备条
3）存量土地建设项目审批程序复杂。件包括以下三点。
利用存量土地建设公共停车场，由于无1）需求。
获取土地的环节，且存量土地多位于主城目前，全国大多数城市的机动车保有量区，建成后盈利空间较大，对企业比较有吸快速增长，停车位缺口巨大，市场对公共停引力。然而审批过程中，在存量土地上建设车位的需求旺盛，这是停车产业化发展的前提。公共停车场还存在诸多制约因素。2）供给。
首先，根据《中华人民共和国城乡规划公共停车位需求虽然旺盛，但供给却明法》的规定，在存量土地上新建其他建筑显不足，远远跟不上机动车的增长速度。杭(包括项目的改、扩建)，需对包括原有已建州市2011—2013年新增公共停车场项目为成部分在内的项目进行重新审批，将问题复82个(不含临时停车场)，提供停车位15362杂化。例如，很多已建成项目原本不符合规个，与不断增大的停车位缺口相比仍然是杯划要求，如果新建停车场则需对原有项目进水车薪。因此，杭州市主城区每年所能够提表22011—2013年杭州市主城区公共停车场建设投资情况
Tab.2InvestmentinconstructionofpublicparkingfacilitieswithinmainurbanareainHangzhoufrom2011to
2013
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通过综合评估可知，目前杭州市停车产业化仍相对滞后。
2杭州市公共停车场建设实践
2.1设立专职机构设立专职机构，，加强部门协调
2010年，杭州市成立了市区公共停车场建设领导小组及办公室(以下简称“市停车办”)，统筹各方面资源和力量全力推进公共停车场建设，构建科学管理机制。
成立领导小组是为完成特定工作的一项制度性安排，目的是通过统一的领导机构专注于推进某些重点工作，功能是加强纵向执行力度以及横向协调水平，具有高度的权威性。同时，可以发挥协调各个部门利益与行动的牵头作用，是公共权利的交汇点和公共政策的决策枢纽。
市停车办主要负责跨部门行政统筹(财政资金安排、项目推进)，制定政策并进行技术协调(项目规划、选址协调)，在推进公共停车场建设的过程中发挥主导作用。
城
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2.2加强规划管理加强规划管理，，科学制定实施策略2.2.1规划管理
根据停车发展规划，制定分区、分类管
核心区
一般区基本平衡区
理策略，引导停车设施合理布局(见图2)。
1）分区管理策略。
核心区(红区)：停车矛盾非常突出，采取需求管理措施，控制公共停车场建设总量，提高私人小汽车使用成本。以加强轨道交通建设为主，引导居民出行方式的优化
图2杭州市主城区停车分区管理
Fig.2ParkingzoningmanagementwithinmainurbanareainHangzhou
资料来源：文献[6]。
转变。配建技术标准中明确特定项目增建公共停车
一般区(黄区)：停车矛盾突出，倡导场等方式，多管齐下确保建设空间，具体举
P&R模式，通过提高公交线网密度、车站覆措包括：各区每年分别提供10万m2用地用
盖率，着力改善老旧小区的公交出行条件。于公共停车场建设；充分利用街头、河道沿
同时，结合轨道交通、BRT及大型公交枢纽线公共绿地地下空间，立交桥下部空间，学
布局，同步建设停车设施，实现绿区与红区校操场、广场地下空间，以及存量土地等建
的转换过渡。设公共停车场(见表3)；在新修订的配建技
基本平衡区(绿区)：停车矛盾不突出，术标准中，要求使用行政划拨土地的建筑增
不限制公共停车场建设规模，现阶段停车建配公共停车位，在经济租赁房、学校操场下
设以配建为主、公共停车场建设为辅，大幅设置至少一层地下公共停车库。
提高区域内住宅、医院、商业等项目的停车
配建指标。2.4研究鼓励政策研究鼓励政策，，扶持停车产业化发展
2）分类管理策略。针对停车产业化发展滞后的问题，杭州
杭州市在整体分区管理策略下，对公共市出台了以下7方面的鼓励政策。
停车场项目选址实施分类管理。1）土地供应多样化：采用多种方式供
核心区(红区)：严格控制区域内公共停应土地，通过市政府专门文件，将公共停车
车场建设容量的增长，重点解决老旧小区及场定位为城市市政公用基础设施，土地可无
医院等刚性停车需求；严格限制在商业区、偿划拨，减少企业投资成本。
办公区建设公共停车场。2）指标控制弹性化：采取容积率奖励
一般区(黄区)：主要解决老旧小区停车措施，鼓励利用自有土地建设公共停车场，
需求，如城西的翠苑、古荡，城北的朝晖、其建筑面积不计容积率(定义为构筑物)，免
德胜等老旧小区。补交土地出让金。
基本平衡区(绿区)：公共停车设施规划3）项目产权清晰化：明确停车场项目
依据区域需求进行布点，主要结合综合体、整体可以办理产权证，扩大项目融资渠道。
上盖物业及片区中心(如城东新城、运河新4）经营空间扩大化：停车场项目可配
城)等人流密集区进行停车场建设。套一定商业面积，保障停车场运行的盈利
2.2.2实施策略能力。
针对落实规划及建设过程中缺少实施策5）财政投入定向化：建立专项基金扶
略支持导致建设混乱的问题，杭州市主要实持企业建设公共停车场，对于社会力量建设
施两点措施：1)根据停车专项规划确定的停的建筑项目，为其对外开放超出配建标准建
车发展战略，制定近期建设项目规划及年度设的停车位提供资金补助。
实施计划，落实规划项目；2)利用跨部门协6）税费负担最小化：减免相关企业3
调机制开展项目用地性质调整及选址技术联年税费，免除规费。
合审查，严格按照停车发展规划进行用地性7）收费标准市场化：根据产权构成和
质调整及项目选址研究，并将更新、替换项项目区位等不同，公共停车场收费标准由原
目在近期规划及年度实施计划中予以调整。来的政府统一定价向市场定价转变，体现供
需关系，并积极调动市场积极性。
2.3提供增量土地提供增量土地，，挖潜存量用地
针对土地供应不足的关键矛盾，相关部2.5深化审批制度改革深化审批制度改革，，提高审批效率
门充分利用新增土地、挖潜存量土地以及在利用联席审查机制，所有公共停车场项
表32011—2013年杭州市公共停车场项目统计(不含临时项目)
Tab.3StatisticsofpublicparkingfacilitiesprojectsinHangzhoufrom2011to2013(excludingtemporary
projects)
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3.1优化停车发展策略
在制定停车发展策略的过程中，应进一步细化差异化发展策略，坚持有所为、有所不为。主城核心区应以解决历史欠账、缓解老旧小区停车难为主，同时应严格限制在商业、办公等区域周边规划与建设公共停车场，引导居民出行向公共交通方式转变。
继续加快停车产业化发展，尤其应注重在存量土地上进行机械式停车设施建设。
主城核心区范围内，新增用地极其有限，新建公共停车场数量少、规模小。而存量土地上的机械式停车设施(包括立体机械停车塔、楼等)具有投资小、建设快、占地规模小，以及可以避免用地性质调整所带来的审批问题等特点，只要相关政策配套合理，就能够大规模、快速发展，对缓解停车难帮助很大。因此，加快停车产业化发展，可在两方面着力：一方面，研究既有地块内的简易机械式停车位快速审批程序，必要时应进行立法；另一方面，研制智能化机械式停车设备，提高车辆存取效率。
3.2深入推进行政审批改革
政策兼容性与审批程序密切相关，但许多政策之间缺乏协调，应进行深入研究，以充分发挥政策合力。
在一些鼓励措施中，允许企业通过划拨和招拍挂两种形式获得公共停车场用地。但是在后续审批中发现，根据相关法律，划拨土地项目建成后只允许用于公用事业，无法配套进行商业开发，通过该方式获得的公共停车场用地只能通过停车收费进行运营；而通过招拍挂获得的公共停车场用地虽可以配
3.4完善市场管理
公共停车场既是市政基础设施，同时也具有商
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