第29卷 第3期

2015年3月中国土地科学China Land SciencesVol.29 No.3Mar.,2015

DOI: 10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.03.007

耕地非农化风险及增值收益分配机制研究

——以哈尔滨市为例

宋 戈1,2， 霍圣夫1,2， 邹朝晖1

（1.东北大学土地管理研究所， 辽宁 沈阳 110819；2.东北农业大学资源与环境学院， 黑龙江 哈尔滨

150030）

摘要：研究目的：探寻合理分配耕地非农化增值收益的方法，从耕地非农化风险角度构建增值收益分配机制。研究方

法：联盟利益分配机制，模糊综合评价法。研究结果：在耕地非农化中，各权利主体所担风险从高到低依次为农民、中

央政府、地方政府、村集体；假设各权利主体参与征地行为是一种投资行为，各权利主体耕地非农化增值收益分配比例

为中央政府占26%，地方政府占22%，村集体占17%，农民占35%；运用“联盟利益分配机制”测算耕地非农化各权利主

体之间的增值收益分配比例是可行的。研究结论：以缩小征地范围、尊重农民意愿为条件制定征地补偿标准不仅体现

补偿公平原则，也符合通过市场机制对农民进行补偿的改革方向。

关键词：土地制度；耕地非农化；风险；增值收益分配；机制

中图分类号：F301.21 文献标识码：A （2015）文章编号：1001-815803-0053-09

Risks and Incremental Income Distribution of Farmland Conversion:

Taking Harbin as an Example

SONG Ge1,2, HUO Sheng-fu1,2, ZOU Zhao-hui1

（1. Institute of Land Management, Northeast University, Shenyang 110819, China; 2. School of Resources and

Environment, Northeast Agricultural University, Harbin 150030, China）

Abstract: The purpose of this paper is to explore a method for the rational distribution of incremental income of farmland conversion, and design the mechanism for the distribution in the context of farmland conversion risk. The method is alliance interests distribution mechanism and fuzzy evaluation. The results show that 1） during the conversion process, the different degree of risks confronted with different stakeholders are as following sequence, i.e., the farmers, the central government, the local government, and the village collective; 2） the current share of the incremental income of farmland conversion among stakeholders are as follows, i.e., the central government accounting for 26%, the local government accounting for 22%, the rural collective economic organization accounting for 17%, and the farmers accounting for 35%; 3） Using the alliance interests distribution mechanism to measure the incremental income allocation proportion is feasible.

收稿日期：2014-03-19

修稿日期：2014-07-29

（20112325110007）（N130714001）（W2014048）基金项目：教育部博士学科点基金博导类；中央高校基本科研业务费；辽宁省教育厅项目。

（1969-）第一作者：宋戈，女，黑龙江庆安人，博士，教授，博士生导师。主要研究方向为土地利用与管理。E-mail: songgelaoshi@163.com

54 中国土地科学 2015年3月 第3期It is concluded that the land expropriation compensation standard in the context of narrowing the scope of governmental land requisition and taking farmers’ own willingness into account can not only reflect fair compensation principle, but also meet the direction of the land marketization reform.

Key words: land institution; farmland conversion; risk; incremental income distribution; mechanism

耕地非农化即为耕地转为城市建设用地，在这一过程中，参与增值收益分配的权利主体主要有中央政府、

增值收益分配不公引发的社会问题日益突显，全国70%地方政府、村集体及农民[1]。当前由于征地范围过大，

面对这些问题，亟需通过调以上的上访案件和67%的农村群体性突发事件均是增值收益分配不合理问题[2]，

控手段来平衡耕地非农化过程中各权利主体之间的利益分配。中央政府高度重视失地农民的利益问题，党的十八届三中全会以及2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中均明确指出，要缩小征地范围，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。如何通过改革现有利益分配机制，公平合理地让失地农民分享工业化、城市化所带来的利益，已经成为当前理论和实践

在西方土地发展权研究的影响下[4]，以发展权为理论依据的失地农民中迫切需要研究和解决的问题[3]。目前，

耕地非农化对经济社会效益产生积极影响的同时，也参与增值收益分配理念正在被越来越多的学者所接受[5]，

出让制存在着明显的负作用，其负作用的根本原因在于增值收益的非公平分配。国内学者从征地制度改革[6]、

租税费制度改革[8]、产权制度创新[9]、财税制度改革[10]等角度，分析耕地非农化增值收益分配体制的度改革[7]、

建立，为推进增值收益合理分配起到积极的作用。实际上，在耕地非农化过程中，存在社会稳定风险及失地农

而已有研究却忽略了耕地非农化增值收益分配中风险因素，仅考虑耕地未来年期收益并将其纳民生存风险[11]，

（主要是地方政府）入征地补偿。现实中耕地非农化增值收益大部分被政府所得，政府占据强势地位，由增值收

益分配关系引发的矛盾日益尖锐。以往研究很少涉及各权利主体以何种方式分配增值收益以及具体应分得多

（主要是地方政府）少比例。在耕地非农化中，通过征收政府可获得大量的增值收益，农民缺乏与政府谈判的能

力，仅依靠政府进行征地补偿很难实现增值收益的公平分配。传统的增值收益分配方式存在诸多弊端，兼顾公平和效率，应考虑耕地非农化的风险因素，将其纳入耕地非农化收益中，并采取科学方法，明确各权利主体在耕地非农化增值收益中的分配关系和分配比例。为此，本文以哈尔滨市为例，引入“联盟利益分配机制”，提出假设，考虑各权利主体投资及所担风险情况，应用模糊综合评价法，定量地确定各权利主体之间耕地非农化增值收益分配比例。

1 研究区概况与数据来源

1.1 研究区概况

哈尔滨市地处中国东北北部，松嫩平原东南部，是黑龙江省会城市，辖8区10县，本文研究区范围为南岗区、道里区、道外区、香坊区、松北区、平房区、呼兰区、阿城区8区，不包括10县。2011年末研究区土地总面积

其中耕地面积32.07×104 hm2，较2010年末耕地面积减少2400 hm2，年末总人口471.5×104 人，其70.9×104 hm2，

农业人口131.8×104 人，人均耕地面积0.068 hm2，农作物播种面积33.15×104 hm2。中城镇人口339.7×104 人，

排名全国第25名，人均GDP 3.99×104 元，在全国336座城市、地2011年，哈尔滨市GDP总量达4243.4×108 元，

区中仅排名第107位，相比于其他发达城市，哈尔滨市还处于加速发展阶段，经济文化发展还比较落后，被征地农民文化素质偏低，观念保守落后，非农产业劳动技能较低，被征地农民失地后所面临的风险更大。随着研究区城市化、农民市民化进程的加快，耕地非农化越发频繁，因征地补偿费偏低而引发的征地纠纷屡屡发生，其中涉及农户多，调节难度大且易激化，已成为威胁社会稳定的重要因素，合理分配耕地非农化增值收益是十分重

宋戈等：耕地非农化风险及增值收益分配机制研究——以哈尔滨市为例55要而紧迫的问题。

1.2 数据来源

（2011）社会经济数据来源于哈尔滨市国民经济和社会发展统计公报、《中国乡镇企业及农产品加工业年鉴

（2012）（2012）》；人口及耕地面积数据来源于《哈尔滨统计年鉴》；农作物产量、产值及成本数据来源于《全国农

（2012）产品成本收益资料汇编》；研究区典型开发区“五通一平”开发费用来源于哈尔滨市国土资源局土地储备

（2011）（2010）统计数据；研究区征地区片综合地价数据来源于哈尔滨市城区征地区片综合地价表。

2 耕地非农化增值收益分配测算方法

2.1 耕地非农化增值收益分配的前提假设

假设Ⅰ：中央政府、地方政府、村集体及农民组成一个“联盟体”，联盟体伙伴之间不能以牺牲某个成员的利益为代价而换取其他成员的利益，否则，将影响该成员的积极性，成为该联盟的不和谐因素，中央政府为联盟伙伴1，地方政府为联盟伙伴2，以此类推，联盟伙伴之间按“利益共享，风险分担”的原则进行分配。

假设Ⅱ：作为征收依据的公共利益具有必须性、必要性、当下性以及迫切性，应是所有人都认可的，如国防利益、重要交通与基础建设事项、教育、公共卫生等，除此公共利益以外，将耕地转为城市建设用地的行为，农民理应是耕地产权转让的受益人。基于此，本文提出一种基于农户意愿的发展权分配设想，即农民希望通过耕地转为城市建设用地分享城市化成果。将各权利主体参与征地行为看作是一种分享城市化成果的投资行为，联盟伙伴之间合作，“产出”的“产品”为稀缺的城市建设用地资源。

假设Ⅲ： 在征收过程中，国家不再对村集体及农民进行征地补偿，而是各联盟伙伴“合作”后，根据其投入的资金及承担的风险确定分配比例。

2.2 耕地非农化增值收益分配计算方法

V为在耕地转为城市建设用地过程中，设该“联盟体”由中央政府、地方政府、村集体和农民4个成员组成，

伙伴i所承担的风险为Ri，则伙伴i的收益“联盟体”在耕地非农化过程中获得最终总收益，各伙伴的投资额为Ii，

vi为：

i=1, 2, 3, 4 （式1）

（0,1）Ri为风险系数，式1中，，它是对伙伴i所承担风险的评价。表示与伙伴i相关的风险事件发生的概率，且Ri ∈

根据式1，联盟体中伙伴的收益分配比例αi为：