我国城市养老设施发展的政策与规划指引

我国城市养老设施发展的政策与规划指引

□　谢　波，周　婕

[摘　要]老龄化已成为发达国家和地区的重要人口结构特征，各地区的养老模式因发展背景不同而不同，新加坡的养老设施模式属于政府主导型，美国的养老设施模式属于市场主导型，我国香港地区的养老模式属于政府引导型，且三地的养老模式在居家养老、社区养老和机构养老三个层面的内容也有所不同。由此，研究总结出为老年人提供多层次、多目标的养老设施及服务体系是应对老龄化问题的成功经验，基于我国应对人口老龄化的发展战略和目标，提出“差异化、多元化、渐进式”的“居家—社区—机构”养老设施发展政策，并制定相应的养老设施用地类型、空间布局和控制方式的规划指引。

[关键词]老龄化；养老设施；发展模式；政策与规划指引

[文章编号]1006-0022(2013)10-0005-07　[中图分类号]TU981　[文献标识码]A

The Policy And Planning Of Senior People Facilities Development/Xie Bo, Zhou Jie

[Abstract] The aging of population is becoming an important character of developed countries and regions. In Singapore, the government is responsible for the senior infrastructure construction. In the United States, market force is dominant. In Hong Kong, the government guides senior infrastructure development. Retirement homes, communities, and agencies are also different in the three cases. The paper manifests that multiple and diversi? ed senior facilities and services is a successful experience, and raises diversi? ed, multiple, and progressive “home-community-agency” senior facilities development policy, and makes correspondent plans in land use, spatial layout, and control measures.

[Key words] Aging of population, Senior facilities, Development model, Policy and planning guidance

2010年，我国60岁及以上人口比例为13.26％，

比2000年上升了2.93个百分点，其中65岁及以上

人口占8.87％，比2000年上升了1.91个百分点，反

映出我国已全面步入快速老龄化社会。据我国社会科

学院《中国财政政策报告2010/2011》预测：2011年

后的30年里，我国人口老龄化将呈现加速发展态势，

60岁及以上人口比例将年均增长16.55％；到2030年，

我国65岁及以上人口比例将超过日本，成为全球人

口老龄化程度最高的国家；到2050年，我国60岁及

以上人口比例将超过30％，进入深度老龄化阶段。而

目前中国养老模式还较为单一，养老设施的发展较为

滞后，养老设施发展模式的转型迫在眉睫。

[基金项目]

[作者简介]世界范围内，老龄化已成为发达国家和地区的重要人口结构特征。美国早在20世纪60年代就进入了老年型国家行列，为应对老龄化问题，于1965年制定了第一部《老年法》，并开始建设老年人住宅；新加坡、韩国等亚洲国家在老龄化进程中制定了较为完善的养老政策和配套设施体系，其中新加坡在1978年还兴建了“多代同堂”住宅，在1998年推出了适合老年人居住的“小型公寓”，并针对老年人的需要进行了大量人性化设计。世界各国和地区为应对日益严峻的养老问题，采取了“政府主导、政府主导与市场运作相结合、市场主导”三类养老设施发展模式，有效地解决了养老空间问题。为了借鉴国内外先进的国家自然科学基金项目(51308423，163672)，中国博士后科学基金项目(2013M531739)谢　波，博士，武汉大学城市设计学院讲师，武汉大学人文地理学博士后。周　婕，武汉大学城市设计学院教授、博士生导师。

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卷5

1.1.1政府主导型的新加坡养老设施发展模式

2010年，新加坡人口老龄化程度达到了16％，是人口老龄化较严重的国家之一。新加坡面临着老龄化指数及抚养比高、老龄化速度快与程度深、高龄化趋势明显、家庭规模缩小和家庭照料资源日益减少等方面的问题。为应对这些问题，新加坡政府完善了社区养老和机构养老设施，在政策上予以支持、空间上予以保证，有效地缓解了人口老龄化带来的一系列空间问题(表1)。

(1)多元化需求引导下的居家养老设施发展模式。

新加坡积极应对老年人口结构与需求变化，为家庭养老提供了多样化的老

表1 新加坡养老设施发展模式

居家养老

“多代同堂”住宅小型公寓

社区养老

兴建“多代同堂”

住宅

“乐龄公寓计划” 政策

鼓励子女和父母同住 独居或只和配偶居住的老年人 增加

使老年人在熟悉的家庭和社区 环境中享受更好的晚年生活 为老年人提供康复和喘息服务 为低收入老年人服务；为高级 别护理的老年人提供护理服务 为身患绝症的老年人及其家人 提供临终关怀服务

人而异的发展理念，是典型的由政府引导、集中资源为老年人提供照料服务的养老设施发展模式。

1.1.2市场主导型的美国养老设施发展模式

邻舍联系中心、老年 “成功老龄化”政人活动中心、老年人 策和“原地养老”日间护理中心 战略社区医院养老院

政府为老年人提供

医疗津贴

包括政府资助、非 资助、商业运行模式 包括日间临终关怀 服务、家庭临终关 怀服务及临终关怀 机构服务 建设在社区的养老 机构

美国早在20世纪40年代就步入了老龄化国家之列。2004年，美国65岁及以上老年人口占总人口的比重为12％，预计到2030年，美国老年人口占总人口的比重将达到24％。人口老龄化给美国带来的一系列挑战将更加严峻。

(1)集中式居家养老设施发展模式。美国老年人以居家养老为主，进入机构养老设施的老年人比例只占20％。美国的居家养老模式不同于新加坡地

机构养老

临终关怀机构

老年庇护所

为没有亲属或不能和家人一起 居住的老年人提供服务

区，美国的居家养老是典型的以市场开

发为主导的集中式老年人聚居模式。退

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休社区(Retirement Communities)是美国老年人退休后的主要住房选择之一，由开发商投资建设，采取开放式布局模式，为老年人提供全生命周期的养老服务与设施。其退休社区主要提供休闲生活、医疗服务，包括较年轻、能够自我照料的老年人退休新镇，以及提供居家援助式养老服务的老人公寓。此外，为满足低收入老年人的住房需求，美国住房和城市发展部(HUD)还负责开发了租金低廉的公共老人公寓。公共老人公寓介于老年人住宅与养老院之间，包括有自住型公寓、协助型公寓和持续护理型公寓，为低收入与残疾老年人提供了租住房屋。

(2)多元化服务支撑的社区养老设施发展模式。

美国政府不仅为集中聚居退休社区的老年人提供完善的居家养老服务，还为居住在一般社区的老年人提供丰富的生活服务。从为健康老年人服务、自理与半自理老年人服务到专门护理服务，都相应配套了完善的养老设施，包括提供综合长期服务的托老所、荣誉公民社区中心，提供饮食服务的食品供应所、荣誉公民营养所和上门送饭服务所，为贫困老年人服务的收容所、暂住所和公营住所。多元化的社区服务为美国老年人提供了生活保障和养老服务支持，对于缓解集中聚居社区养老资源不足的问题起到了重要补充作用。

(3)市场主导型机构养老设施发展模式。

美国是一个市场化程度很高的国家，政府以购买服务的方式实现对机构养老的服务，私人企业是机构养老设施直接的承担者和提供者。美国机构养老设施从服务方式上分为长住型养老院和日托型养老服务中心，一般收容智力障碍和肢体障碍的老年人。此外，还有一类是护理院，是护理照顾型的养老机构，主要收容没有严重疾病、需要24小时监护和护理但又不需要技术护理人员照顾的老年人。可见，美国的机构养老采取的是市场主导的，为有特殊需求、需

表2 美国养老设施发展模式

居家养老

退休社区退休新镇老人公寓

社区养老

托老所、荣誉公民社

区中心

食品供应所、荣誉公民营养所、送饭服务所

收容所、暂住所、公营住所

养老机构

长住型养老院日托型养老服务中心护理院

市场化运营，私人企业和机构是主要承担者，政府是购买者

提供多样化社区服务

提供饮食服务

高度市场化，以及为特殊老年人提供住房保障

提供医疗服务为目

适合较年轻的、能够照顾自己 的老年人

提供居家援助式养老 提供综合长期服务

为贫困老年人服务

一般收容智力障碍和肢体障碍 的老年人

收容没有严重疾病、需要24 小时监护和一般护理的老年人

要长期照料的老年人提供服务的养老设施发展模式(表2)。

1.2我国香港地区政府引导型的养老设施发展模式

香港地区自1996年起全面步入了老龄化社会，呈现出高龄化、家庭核心化加速发展的趋势。为应对日益严峻的老龄化问题，香港地区政府早在1997年就提出了“老有所养、老有所属、老有所为”的目标，制定了全面的安老服务政策，满足老年人各方面的养老服务需求(表3)。

(1)以解决低收入老年人住房需求为核心的居家养老设施发展模式。

香港地区政府以解决低收入人群的住房问题为核心，结合公共房屋建设，为低收入老年人提供多样化的居住空间。香港地区房屋委员会针对低收入老年人口的结构特征，以满足独居、只和配偶居住与高龄老年人的需求为导向，通过地价控制等宏观调控措施推出了四项老年人优先配屋计划(即“共享颐年”“家有长者”“新市乐天伦”“高龄单身人士”计划)，为不同类型、需求的低收入老年人提供了多样化、人性

化的住房。同时，面向中高收入老年人

的需求，政府以提供多样化居家服务为导向，通过独立的非营利组织—香港地区房屋协会，推出了“长者安居乐住屋计划”，为收入达到一定水平的老年人提供较高品质的老年住宅和优质的私人服务。这种通过向高收入老年人提供高品质老年住宅获取土地收益，转而为低收入老年人提供公屋及住房补贴的做法，实现了不同收入老年人之间空间资源的合理调配。可见，香港地区的居家养老是典型的政府主导型差异化养老设施发展模式，为低收入老年人提供多样化的住房，为中高收入老年人提供多元化的服务。

(2)多样化服务支撑的社区养老设施发展模式。

香港地区的老年人绝大部分居住在社区中，社区养老是解决老年人居住养老问题的主要途径。香港地区的社区养老不提供老年人长期照料服务，也不配置集中养老设施，而是以社区支援服务作为优先发展领域，配置相应养老设施：长者地区中心，为街区层面的老年人提供社区支援服务；长者邻舍中心，为邻舍层面的老年人提供一系列适合且便捷的社区支援服务；长者活动中心，为社区内老年人提供健康而有意义的社交活

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通过以上对新加坡、美国、香港地

的“居家—社区—机构”养老设施及服务体系。

2我国城市养老设施发展的政策指引

为应对人口老龄化问题，我国实现了从“适应人口老龄化”“重视人口老龄化趋势”到“积极应对人口老龄化”的飞跃，确立了以建立覆盖城乡居民的养老保障制度为重点，构建“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充”的养老服务体系，基本明确了“老有所养、老有所医、老有所学、老有所为、老有所乐”的目标，为统筹解决人口老龄化问题指明了方向。然而，当前城市面临的日益严峻的养老资源不足、分布不均、管理缺位等问题制约了以上目标的实现，国内外养老设施发展模式的成功经验为我国制定相关政策措施提供了借鉴方向。

(1)以“老年公寓”为载体的居家养老设施差异化发展。

我国的资源条件、人口状况、文化习俗决定了居家养老设施发展模式不可能借鉴美国集中建设大型老年人退休社

区的经验，而是必须借鉴香港地区与新

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加坡的做法，采取循序渐进的方式，结合社区改造、保障性住房建设，为老年人提供适应性住宅。老年公寓依托社区建设，具有“小巧灵活”的特点，有利于不同年龄人群的融合，为老年人创造积极的社区环境。因此，根据我国国情，推动老年公寓的发展，在政策上予以支持、空间上予以保障，针对不同收入水平的老年人采取多样化的住房政策，是我国加强居家养老服务、解决养老资源不足问题的重要保障。一方面，面向中低收入的老年人，结合我国保障性住房建设，在保障性住房指标中拿出一定比例建设小型老年公寓，将老年公寓建在成熟社区内，并根据老年人的实际需要进行人性化设计，以便于老年人能够独立生活。另一方面，面向中高收入的老年人，采取市场化运作模式，在新开发住区中鼓励一定比例的老年公寓的商品房开发，政府在用地指标、开发强度等方面予以支持。

(2)以支援服务为核心的社区养老设施多元化发展。

新加坡、美国、香港地区的社区养老设施发展模式具有共性特征，即由政府主导，结合社区建设完善养老服务功能，不提供老年人长期照料服务，而提供社区支援服务并配置相应养老设施，使老年人在熟悉的家庭和社区环境中养老，更方便地得到社区和邻里的关怀与支持服务，减轻社会养老的负担，真正实现“原地养老”。

当前，我国城市大量的社区级老年公寓承担着长期照料服务的职能，存在定位模糊、规模小、功能单一和服务水平差的问题，而社区管理机构未能充分意识到人口老龄化带来的新的管理与服务需求，依旧是履行单一的人口、计生和治安等管理职能，迫切需要转变管理职能与方式、扩展服务功能，以适应老龄化社会社区人口结构变化带来的一系列挑战。为此，我国社区养老应以完善社区支援服务功能为载体，扩展社区管理与服务职能，增加老年人邻里中心、老年之家、老年人日间护理中心(托老

所)等设施。老年人邻里中心为老年人提供一系列适合且便捷的社区生活服务，包括信息传递、中介服务和家庭照顾服务等，为老年人提供一个社区邻舍层面的社会支持网络；老年之家为老年人提供健康而有意义的社交活动，提供包括健身、书法和唱歌等活跃老年人生活的项目，可与老年人邻里中心联合布置；老年人日间护理中心为年老体弱且在白天缺乏家人照顾的老年人提供照顾、护理、康复训练和社交活动，通过市场化运作鼓励社会资源参与社区托老所建设，或统一改造社区老年公寓为托老所，政府采取“买位计划”，为城市低收入老年人提供托老服务。

(3)政府主导向市场化转变的机构养老设施渐进式发展。

我国机构养老设施的运作类似于美国的机构养老设施发展模式，对街道、社区的机构养老设施采取市场化运作模式，重数量轻质量，不但政府职能部门(民政局)缺乏有效的监管，而且规划建设部门也缺乏相应的管理职权，无法集中资源建设机构养老设施，而将长期照料职能分散在社区，形成了定位模糊的老年公寓，阻碍了机构养老设施的良性发展。我国应吸取香港地区机构养老设施建设的经验教训，建议采取循序渐进的方式，首先由政府主导建设并完善市(区)级机构养老设施，包括社会福利院、养老院；其次，由规划建设部门制定街道、社区级养老设施的设计规范，民政部门制定相应管理条例，逐步开放机构养老设施市场。具体措施包括：①完善养老设施类型，明确各级别养老设施的功能定位，为不同收入水平、身体状况的老年人提供机构养老服务。②采取市场化运作模式建设机构养老设施。规划建设部门核定养老院、福利院等机构养老设施的规划建设许可证，并严格控制养老设施的规模、床位数和建设质量；民政部门严格按照机构养老设施管理条例监督管理其运作，建立健全机构养老设施的准入、退出机制，提高机构养老设施的整体服务水平。③政府应对低收入老

年人的机构养老服务提供适当的资金支持，通过“买位计划”向私营养老机构购买床位，为低收入老年人提供养老设施和必要的养老服务。

3我国城市养老设施发展的规划指引

当前，我国城市养老设施的空间问题日益严峻，养老设施规模不足、功能单一、定位模糊、类型不完善和环境质量普遍较差，同时，其衍生的养老设施错位现象、边缘化现象和空间分异现象也严重制约了养老设施的良性发展。借鉴国内外养老设施发展模式的成功经验，在构建多层次、多目标的养老设施发展模式基础上，我国应当加强城市规划对养老空间资源调配的职能与作用，在“差异化、多元化、渐进式”的“居家—社区—机构”养老设施发展政策指引下，落实养老设施的用地类型、空间布局和控制方式，为构建完善的养老服务保障体系提供空间载体。3.1养老设施规划布局原则

3.1.1“老年人空间分布”与“养老设施规划布局”相耦合

以“老年人空间分布”与“养老设施规划布局”耦合发展为原则，确保城市养老设施规划符合老年人的空间分布状况及发展趋势；改变以往城市规划公共设施布局静态的千人指标、服务半径配置方法，在规划编制中以规划单元的老年人口规模、空间分布状况、经济社会特征及空间发展趋势为基础，参考相应规划标准，合理确定养老设施的规划指标和空间位置，确保养老设施布局与老年人的空间分布状况相耦合，以促进养老设施空间资源的合理配置，避免空间缺位与重复建设的问题。

3.1.2“老年人的需求”与“养老设施规划布局”相耦合

以“老年人的需求”与“养老设施规划布局”耦合发展为原则，确保城市用地、设施配置满足老年人的空间需求。在用地规划方面，深化养老设施用地类

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位置及建设指标。3.2养老设施用地的完善

为应对人口老龄化问题，我国城市规划逐步完善了养老设施用地规范和相应配套标准。2011年实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB　50137—2011)，在居住用地(R)的小类用地(R12、R22、R32)中，将养老助残设施用地纳入居住用地的服务设施用地，并在公共管理与公共服务设施用地中，单独在中类设置社会福利用地(A6)。但该类用地划分不明确，一般被定义为市、区级的社会福利设施用地，而街道社区级的养老设施已成为当前我国养老空间的主要载体，如果不进一步细化社会福利用地(A6)的类型，在城市规划编制与管理中将陷入“有规可依，但无地落实”的困境。

因此，为保障市(区)级、居住区

级(街道级)养老设施“落地”，应进一步细化社会福利用地(A6)。建议将其细分为福利院用地(A61)、养老院用地(A62)，该类养老设施用地属于机构养老用地。其中，福利院属于市、区级养老设施，用地应单独布置，政府予以配建；养老院属于居住区级(街道级)养老设施(建设规模也可达到区级)，应结合居住区开发单独布置用地。在社区养老层面，完善居住用地中的老年服务设施用地，建议增加老年人邻里中心、日间护理中心用地，空间布局上根据社区老年人口规模可单独布置，或结合住宅、社区服务中心联合布置(表4)。3.3养老设施的分层、分级配置

3.3.1以托老所为核心的社区养老设施配置

以“落地”与“落位”、“刚性”与“弹性”控制为原则，确保养老设施的用地空间，并制定合理的控制方式以便于城市规划管理。合理确定老年人居住用地的规模及空间位置，使老年社区、老年公寓等居住用地“落地”；采取“落地”与“落位”相结合的方式控制养老设施，对市区级养老设施和街道社区级重要养老设施采取“刚性”“落地”的控制方式，确定其用地边界、用地指标和建设指标。对于其他养老设施采取“弹性”“落位”的控制方式，确定其空间

表4 养老设施规划用地

以社区为单位，配套建设托老所(老年人日间护理中心)，或将床位较少、规模较小的养老院、敬老院及老年公寓改造为托老所。该类养老设施为老年人短期托管服务的社区养老服务场所，设有生活起居、文化娱乐、康复训练和医疗保健等多项服务，分为日托、全托和临托，并为老年人照料者提供社区支援服务。该类养老设施可单独占地，或与社区服务中心联合布置，由社区予以监督和指导管理，政府采取向私营托老所购买床位的政策，为低收入老年人提供社区养老设施。参照国家标准和全国同类城市社区级养老设施建设情况及相关

居住用地(R)

居住用地(R1、老年服务设施用老年人邻里中心

R2、R3)地(R12、R22、

R32)

日间护理中心(托老所)

公共管理与公共社会福利用地福利院用地(A61)福利院服务设施用地(A)(A6)

养老院用地(A62)养老院

不单独占地，结合社区服务中心联合布置单独布置，或结合住宅布置单独布置单独布置

表5 养老设施配置类型

机构养老

●○

●

●

政府配置

标准，建议托老所的床位数为30～50床，床均建筑面积为20　m2/床，建筑面积为600～1　000　m2；同时，为了完善

集中居住提

供养老服务

社会福社会福利院●利设施

养老院

社区养老服务体系，配套建设老年人邻里中心，为老年人提供一系列适合且便捷的社区生活服务，包括信息传递、中介服务和家庭照顾服务等。该类养老设施不单独占地，与社区服务中心联合布置。

3.3.2以养老院为核心的机构养老设施配置

市场化建设运作，集中居住提政府“买位”供养老服务结合社区居委会配置

社会服务

社区养老

居住用地中的服务设施

老年人邻里中心/老年之家托老所(日间护理中心)

●

市场化建设运作，临时型照料政府“买位”

以街道为中心配套建设养老院，并

将床位较多、规模较大的老年公寓、敬

注：●表示必须配置，○表示宜配置。

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老院及护养院改造为养老院(床位数大于50床的按照养老院建设标准进行改造，小于50床的统一纳入社区养老设施建设与管理体系)，养老院服务于街道内各社区的老年人，为其提供长期照料服务。城市老龄化街区至少配建一个养老院，服务人口为3～5万，超过5万可酌情考虑增设养老院。参照全国同类城市街道级养老设施建设情况及相关标准，建议养老院的床位数为50～200床，建筑面床均建筑面积为20～25　m2/床，积为1　000～5　000　m2；主要采取市场化运作模式配建养老院，鼓励民间资金进入养老院建设，政府采取向私营养老院购买床位计划，为低收入老年人提供机构养老设施(表5)。

3.4养老设施的配置与法定规划的衔接

总体规划层面，从均衡性角度对市级大型养老设施展开规划布局，根据《城市公共设施规划规范》提出的要求对城市养老设施用地总量进行预测，落实市级社会福利院的用地规模、建设规模、床位数和空间位置，对区级养老设施布局提出指导性意见。

分区规划层面，重点落实区级养老设施的用地规模、建设规模、床位数和空间位置，并将居住区级、居住小区级养老设施的用地、建筑规模指标落实到分区各规划单元中；根据总体规划对城市养老设施的总量要求，将居住区及居住小区级中小型养老设施用地规模分配至各分区的规划单元，并对居住区级养老设施布局提出指导性意见。

控制性详细规划层面，以规划单元为载体，采取不同方式对各级养老设施的控制要求做出明确规定。对市、区级养老设施(社会福利院)采取强制性的实线控制方式，确定养老设施用地的位置、边界形状、建设规模和设施要求，且原则上不得更改；对居住区级养老设施(养老院)采取强制性的虚线控制方式，明确地块的位置、规模及设施要求等，且原则上不得更改，用地边界可以根据具体方案深化确定；对居住小区级

表6 养老设施控制方式

机构养老社会福利院

养老院

社区养老老年人邻里中心

托老所(日间护

理中心)

注：●表示必须配置，○表示宜配置。

●●○

●

●●

实线控制虚线控制点位控制虚位控制

强制性强制性指导性强制性

养老设施(老年人邻里中心、托老所)采取强制性与指导性相结合的方式，提出建筑规模、床位数等指标控制要求，虚位控制的养老设施在满足服务半径和相关控制要求的前提下可根据项目建设情况对设施位置在规划单元内做出适当位移，点位控制的养老设施在确保设施规模的前提下可结合相邻地块开发与其他项目进行联合建设(表6)。

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4结语

随着人口老龄化的加快发展，老年人的生理、经济、健康和生活环境状况发生了较大变化，各种老年人问题已开始体现出与城市空间的种种关联性。人口老龄化不仅仅是城市快速发展中人口变化的一个缩影，将对城市空间发展和转型提出迫切需求。然而，当前与老年人相关的城市规划理论、政策、实践、标准和规范还处于萌芽状态，有一定的滞后性。21世纪中叶将是我国人口老龄化最严重的时期，积极探索适合老年人的养老设施发展策略，将是引导未来老龄化社会城市空间可持续发展的重要支点。

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