基于社会公平的养老设施规划思考--以毕节市中心城区为例

基于社会公平的养老设施规划思考

——以毕节市中心城区为例

田蕊 刘生军 徐涵

摘要:面对当前我国日益严峻的老龄化问题，在社会公平的大背景下，如何完善城市养老设施的整体规划并达到养老设施使用的公平性？本文以毕节市中心城区养老设施规划为例，在分析毕节市现状养老问题的基础上，遵循“机构养老与居家养老一体化”、“人性化规划指引与公平性政策保障”及“弹性规划与可持续发展”三个原则，从养老设施总量控制、总体规划布局、规划落实等方面提出了以下五点规划策略：以“老年人数”为养老设施规模的需求标准；分层次、成系统地导控养老设施规划；以“社区养老”为养老设施主体内容进行规划；规划设置无差异化的养老设施；养老设施规划应落实到城市规划的各个层面中去。本文希望可以为今后养老设施的整体规划布局及社会公平化养老规划提供一些思考及规划策略。 关键词:养老设施；社会公平；机构养老；居家养老；毕节市

近年来，随着城市建设的快速发展，我国老年人口数量也逐年快速递增，老龄化现象日趋严重。人们越来越意识到养老问题对于城市建设及社会发展的重要影响，并有大量城市规划学科的专家学者对此进行了多项研究。在这样一个宏观背景下，如何较合理、完善地对城市整个养老系统体系进行规划布局，并在规划中，针对自理老人、介助老人和介护老人等老年服务对象，体现出社会公平化的养老设施规划理念，是本文思考的重点，及主要解决的现存问题。

1 我国养老设施发展分析

1.1 我国社会老龄化现状分析

当前社会，我国人口老龄化速度不断加快，60岁以上老人占总人口的比例不断提高。国际上通常认为，当65岁及以上人口占总人口7%时，这个国家便已进入老龄社会，占14%时即进入深度老龄社会，占20%时则进入超级老龄社会。据此测算，我国在1995-2000年间已进入老龄社会，约在2025-2030年间进入深度老龄社会，之后将与西方国家同期在2035-2040年间进入超级老龄社会。

人口年龄比例的不均衡，将导致养老问题解决重心的偏移，相较于古老的家庭式养老，社会养老的需求更加凸显，机构养老设施的社会需求量逐年增加。

1.2 我国城市机构养老设施发展现状

当前，福利院、养老院、敬老院和老年公寓等养老设施的发展还停留在设施数和床位数的增加上，而养老床位数还远不能满足强烈的社会需求。近年来，上海等城市的养老床位数有明显增长，但还远远不够。设施内老年人的生活品质较差，照料方式粗放，远没有达到有针对性的切实满足老年人生活以及照料的要求。这些养老设施在空间上往往还只是对宾馆、医院等建筑的简单模仿，存在着片面追求宾馆化、医院化的倾向。另外，空巢老人，尤其是失能失智的空巢老人的居家养老问题凸显出来，应尽快构建空巢老人的社会支持网络，确保其老有所养。

1.3 养老设施缺乏社会公平性的问题凸显

中国人口老龄化具有规模大、增长快、高龄化、地区差异大和未富先老的特征，因此养老机构的规划需要充分考虑社会公平的问题，平等、可持续的养老设施规划，是解决老龄化问题的最重要前提。

但是，部分城市的养老机构建设以经济效益为前提，以发展养老产业为建设目的，偏重发展高端养老机构，入住门槛过高，导致养老机构设施数量满足规划，但是大众化养老设施严重不足。忽视了社会公平性的原则，导致养老机构发展畸形。因此，将社会公平作为养老设施规划的策略，将从宏观角度解决我国老龄化问题。

2 毕节市中心城区养老设施现状问题分析

2.1 养老设施供给总量不足

到2012年，毕节市老年人口比重按65岁以上计为7.54%。根据老龄社会新标准，如65岁及以上老人占总人口的7%，该地区即视为进入老龄化社会。毕节市已进入了老龄化社会，但毕节市现状养老设施严重短缺。

毕节市现状养老设施十分匮乏，床位数紧张，无法满足老年人口的养老需求。到2013年共有四处养老设施，其中三处位于毕节老城区，分别为贵州康愈长寿院、大家庭老年公寓和毕节市社会福利院（以养老服务为主）；另一处为大方县社会福利院，也是以养老服务为主，位于大方县城（表1）。

表1 毕节市养老设施现状情况统计

2.2 养老设施服务半径不满足需求

毕节市现状的养老设施分别位于毕节老城区和大方县城，养老设施分布不均，达不到良好的服务半径要求，人们可达性差（图1）。并且，毕节市社会福利院位于毕节老城区城市外围道路西侧，虽具有良好的环境景观，但距离城市主要街区较远，不便于家人朋友对老年人的探望。

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（a）毕节市老城区 （b）毕节市大方县城

图1毕节市中心城区养老设施现状图

2.3 养老设施功能配套不完善

毕节市现状养老模式较为单一，服务内容比较简单，专业分工程度较低。养老服务体系不完善，养老机构缺少必要的服务设施，例如社区的老年人医疗设施、专业的老年人医院、老年人的文化活动设施、老年人的休闲娱乐空间及老年人散步公园绿地等。而这种配套设施不全、规模较小的养老院既难以满足当地老年人的基本需求，也给人员的配置和其它的配套服务也造成一定的困难。

3 毕节市中心城区养老设施规划原则

3.1 机构养老与居家养老一体化考虑

居家养老服务和社会机构养老服务，都是面对当前快速老龄化现象应运而生的养老机制，是我国现阶段进行社会建设的重点。社区居家养老和社会机构养老所提供的养老服务在专业化程度上存在着差异，服务内容、设置地点和集中程度等各有侧重，所以应当有效的将这两种养老模式结合考虑。例如在居家养老发达的地区，减少社区内养老院、托老所、老年公寓等养老设施规模的设置，相对地增加老年文化活动设施、老年服务中心、老年文化学校等养老设施的规划。相反，对于介护老人、介理老人较多的片区，应适当增加养护设施及加大养护规模。这样，既有效地满足到不同层次老年人的需求，提高老年人的社会参与度，又可以避免不必要的资源浪费，合理有效的指导规划。

总之，规划应依托社区建设养老服务机构，使机构养老和居家养老紧密结合，相互支撑，相互补充，形成一元化养老服务体系。

3.2 人性化规划指引，公平性政策保障

对老年人的照顾与关怀，更多的应是精神层面与情感上的考虑。在规划设计中，从养老设施的布局到养老环境规划、养老设施的无障碍设计等，都应该从老年人的实际使用需求出发，加大老年人对于养老设施的可参与度，扩大老年人的社会参与范围，加强老人与社会的互动，减少老人的边缘感。

全国老龄工作委员会成员朱勇在日前一次高峰论坛上曾表示，当前养老潜力很大，但是有效需求不足。在规划中，只有完善养老制度的保障体系，加强顶层设计，加强人文精神关怀，重视老年人平等、多元的养老需求，并以市场化手段弥补政府养老设施建设和养老服务的不足，才能构建出公平化、多层次养老体系。

3.3 弹性规划，可持续发展

养老设施的规划涉及到城市规划、景观环境、老年建筑设计、心理学、社会学等多项领域，是需要多元复合、多层次、综合性的考虑。在规划中，不仅仅局限于床位数、用地面积、建筑面积等数值指标的确定，更要考虑到未来社会老龄化趋势、老年人多方面需求、各类设施的优化配置等。进行分期分批规划建设，预留设施用地、功能配套等可调整与再发展利用的弹性空间，使城市的养老设施建设有序的、健康的、公平的发展下去。

4 毕节市中心城区养老设施规划策略

4.1 以“人数”为养老设施规模的需求标准

4.1.1 老年人口预测

根据国际规定的65周岁以上的人确定为老年人，以毕节市中心城区2010年55岁以上的人口为基数，推算出10年后（即2020年规划中期）65岁以上老年人的人口数量。

其中，2010年毕节市中心城区人口约77万人，55-65岁人口比重为4.9；65岁以上人口比重为7.54；自然死亡率为5.94％。2020年规划中期毕节市中心城区规划人口为105万人，2030年规划末期为160万人。

2010年 55-65岁人口：A=总人口数*人口比重=77万人*4.9％=3.8万人

65岁以上人口：B=总人口数*人口比重=77万人*7.54％=5.8万人

推测出2020年毕节市中心城区65岁以上老年人口约为9万人（按公式1进行推算）。 公式1：老年人口数=（A+B）*（1-自然死亡率（5.94％））

因此，到2020年规划中期，毕节市中心城区老年人口比重按65岁以上计为8.57%（65岁以上人口/中心城区规划总人口），并按横比增长到2030年规划期末，毕节市中心城区老年人口约13.7万人。

4.1.2 养老规模预测

毕节市中心城区应配置养老设施的总床位数量应按照老年人口1.5一3.0床位/百老人的指标计算，保证总量需求达到标准要求。机构养设施老主要包括养老院、老年公寓、老人护理院、托老所、老年活动中心、老年服务中心（站）等。其中，需要设置床位的养老设施为养老院、老年公寓与老人护理院，可按自理老人、介助老人、介护老人的人口数量比例进行合理的分配床位控制总量。

4.2 分层次、系统化地导控养老设施规划

4.2.1 分级配置养老设施

根据养老设施标准及当地实际需求，毕节市养老设施分市级、居住区级及居住小区级三个层次进行控制。其中，市级养老设施按照15-20万人服务人口设置（图2），居住区级养老设施按3-5万人服务人口设置，居住小区级养老设施按1-1.5万人服务人口进行设置，推算出不同规划等级的养老设施数量。

此外，对于不同级别的养老设施，应配置相应的机构养老设施。毕节市中心城区的市级养老设施规划配建了养老院（200～400床）、老年公寓（100～150床）、老年护理院（100～150床）、老年活动中心；居住区级养老设施规划配建了养老院（150～200床）、老年公寓（50～100床）、老年活动中心（含老年服务站，为老年人提供综合性文化娱乐活动的专门机构和场所）；居住小区级养老设施规划配建了老年活动中心（含老年服务站）、托老所（30～

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50床），并针对人口规模较小的居住小区(常住人口不到1万人)，规划每两个小区可共同设置一处。

图2 毕节市市级养老设施规划分布图

4.2.2 以“组团”分区，以“社区”为基本单元控制规模

由于城市中居住区数量过多，不易于整体规划管理与行政掌控。在毕节市中心城区养老设施规划中提出以组团分区的概念，即将城市划分为几个大的养老组团，与每个城市组团功能结构相对应，且结合行政分区，易于指标的宏观掌控与设施规划标准的制定。

在养老组团的下一个层次，由若干个社区构成，即每个养老组团包含多个养老社区基本敞单元，组团分区与社区划分紧密联系（图3）。考虑到养老设施使用的高效性与公平性，每个社区基本单元人数控制在3-5万人，与《居住区规划规范》的居住区规模相对应。在每个融 社区基本单元中，规划一组居住区级养老设施（包括养老院、老年公寓、老年活动中心/站），

若干个小区级养老设施（包括托老所、老年活动中心/站）。这样，既有利于规划统一标准的制定，又给予一定的弹性发展空间，且使规划落地，与实际管理执行相结合。

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有34个社区基本单元（表2）。

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包括双山组团、松林组团、草堤组团等多个组团。根据当地山城自然条件、老年人口比例与

服务半径需求，按5万人为一个社区基本单元进行配置。部分组团应根据合理的服务半径调

整社区基本单元个数，例如带形组团形态的草堤组团和海子街组团。到2030年规划期末约

图3 毕节市养老组团与社区基本单元分布图

考虑到人口规模、各分区功能定位与城市形态，毕节市中心城区所形成的养老组团主要

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表2：毕节市中心城区养老组团划分表

4.2.3 分期规划建设

依据毕节市社会经济条件和老龄化发展速度，以及对各项养老设施的需求程度，结合城市建设时序，将毕节市中心城区的养老设施进行分期分批规划建设。具体分成两个阶段进行规模预测与设施规划：规划中期到2020年，规划末期到2030年。近期建设的部分主要是人口规模较大、老年人口较集中、功能定位占主导地位的地区，包括毕节市原有老城区及城市建设优先开发区等（表3）。

此外，近期先开始建设的老年设施是以市级养老设施和重要组团内的居住区级养老设施为主。对于现状已有、规模较完善、设施较齐全的养老设施，予以保留及完善建设。

表3：毕节市中心城区养老设施分期规划建设表

4.3 以“社区养老”为主体进行规划 4.3.1

多样化的服务设施配置满足老年人需求

社区养老机构与家庭养老结合最为密切，数量最多，范围最广，使用率最高，最贴合群众需求。其作为构成整个养老系统的重要细胞，为整个养老设施体系提供了源源不断的动力和最有力的支撑。在社区养老中，应将机构养老对象和居家养老的服务对象平等对待与一体

化考虑，除居住级和居住小区级的养老院、老年公寓、托老所、老年活动中心/站外，还应考虑老年人的心理需求，增加老年人聚会、游乐、休闲等参与社会活动的机会。

在社区基本单元中，设置必要的老年学习机构、老年保健医疗中心/站、老年人大舞台、老年人绿地公园设施等。规划要充分发挥社区组织优势，建立多样化的老年社团来实现全社会的健康老龄化，特别要充分开发利用低龄老年人的资源，变人口老龄化压力为动力，使老年人能有效再现自身价值。

4.3.2 “十分钟可达性”服务半径

养老设施的设置应考虑老年人出行特点及心理需求。老年人大多身体健康程度与体力活力不高，并喜欢在社区附近步行出行。因此，规划提出让社区老年人十分钟步行达到老年活动中心、老年服务站等养老服务机构，以增强养老设施的可达性、达到服务设施使用率的最大化与老年人使用养老设施的均等性。

4.4 规划设置无差异化养老设施

4.4.1 构建城乡一体的养老服务体系

根据《毕节市城市总体规划（2012～2030）》，将城市中心城区与周边乡镇作为一个整体，统筹考虑养老设施规划。既可以合理使用城市中心区完善的基础设施等资源条件，也可以充分利用毕节市市域内良好的自然资源，二者相辅相成，紧密联系，实现更大区域内，毕节市养老设施体系的一体化规划与建设。

此外，城乡养老服务硬件设施建设标准应基本一致，城乡居民养老服务也应实现完全均等化服务。对于集体经济发达的乡镇，通过企业补助鼓励农民参加社会保险，并利用集体资金兴办乡镇敬老院和村老年医疗、文化服务站点等，构建较为完善的城乡养老服务体系。

4.4.2 养老设施及环境指标统一化

对于毕节市各个养老组团和社区基本单元内同一规划等级的养老设施，实施统一的指标导控，包括养老设施的用地面积、建筑面积、容积率、建筑密度、设施种类、设施环境、建筑质量及资金与政策支持等。值得指出的是，不同社区基本单元内的养老设施数量和规模，应依据此社区内的规划人口总量来确定，来进行可变的弹性控制。

4.4.3 重视弱势群体需求

北京大学姚洋教授在总结与借鉴西方公正理论基础上，结合我国实际国情，提出了有助于分析城市规划公平问题、构建公平规划框架的公正理论。其理论共分为四个层次，其中第四个层次即是国家基于社会和谐理念的对于弱势群体的关怀。

作为城市公共服务设施不可或缺组成部分的养老设施，更需要对于老年弱势群体给予高度重视，以保证老年人平等的生存与发展的基本能力。在规划中，从物质空间规划到精神文化建设，提供特定的帮助与保障机制。例如规划中残疾人保障设施的设计、多元可参与性的老年活动支持、设施规划可达性的提高、入住门槛降低等。

4.5 养老设施规划落实到城市规划的各个层面

4.5.1 总体规划层面

城镇总体规划编制阶段要以建设社会公平化的养老设施体系为目标，研究确定城市和乡村地区养老设施建设的目标、定位和技术路线，统筹布局城乡养老设施。主要针对毕节全市养老设施总量及各项系统指标予以规定，对养老设施的总体空间布局、设施选择、分期建设等做以规划。具体包括预测城市老年人口数量和增长速度，重点明确机构养老设施、公共服务设施的建设比例、建设标准和空间布局等，在重点地段和人口聚集地区可设立老年医疗、老年文化活动中心、老年公园等专门为老年人服务的公共设施用地。

4.5.2 控制性详细规划层面

控制性详细规划编制阶段应全面贯彻社会公平化的养老规划理念，将总体规划中提出的各项养老目标分解转化为各个地块的控制性或引导性指标，落实指导养老设施用地的规划与建设。例如养老院、老年公寓、老年活动中心等养老设施和老年专属绿地等公共活动空间，应规定为强制性建设内容，并制定强制性规划指标（如容积率、绿化率、建筑密度等）。此外，还应重点落实市级、居住区级及居住小区级各等级养老设施的配套设施，满足社区服务半径要求和养老设施的配建标准等内容。

4.5.3 修建性详细规划层面

修建性详细规划编制阶段应切实实践社会公平化的养老规划理念，以此指导各项建筑和工程设施设计。规划应充分考虑老年设施的建设要求，面向老年人展开养老设施建筑、老年人公共活动空间、老年人交通设施等方面的设计。注重公共设施的无障碍设计、公共环境的方便可达性、两代居、三代居的老年社区建设等。

5 结语

据数据显示，当前我国正处于老龄化快速发展阶段，到2013年我国60岁以上老年人口已经超过了2.02亿，并预计2020年将达到2.43亿，2053年将达到老龄化的最高点——老年人口将达到4.87亿，老龄化比重达到34％。因此，我们更应该加快养老设施规划与建设的步伐，公平、完善的养老设施规划的加强与保障制度的提升应快于我国老龄化的速度，以

满足我国老年人口日益增长的物质与精神文化需求。相信本文对于养老设施规划的思考，将会对未来社会公平性养老规划、养老设施的规划与发展做出积极的贡献。

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作者简介：田蕊，设计师 初级工程师，哈尔滨工业大学城市规划设计研究院；

刘生军，副院长 副教授，哈尔滨工业大学城市规划设计研究院；

徐涵，设计师 中级工程师，哈尔滨工业大学城市规划设计研究院。

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