土地利用总体规划和城镇规划的衔接
土地利用总体规划和城镇规划的衔接
摘要：随着我国国民经济的飞速发展,城市化进程不断加快，土地需求量日益增加，然而与此同时，土地利用的供需矛盾也日益凸显出来。对此，我们必须正确认识和处理好土地利用总体规划和城镇规划两者的关系，坚持可持续发展，在具体实施过程中对二者进行有效的协调与衔接。本文分析了土地利用总体规划与城镇规划之间的关系及差异，并就两者的协调与衔接提出了几点看法。
关键词：土地利用；总体规划；城镇规划；衔接；协调
Abstract: With the rapid development of China’s national economy, the process of urbanization continues to accelerate land growing demand, at the same time, however, the contradiction between supply and demand of land use is also increasingly prominent. We must correctly understand and handle the relationship of land use both of the overall planning and town planning, and adhere to sustainable development, effective coordination and convergence both in the specific implementation process. This paper analyzes the relationship and differences between the overall land use planning and urban planning, coordination and convergence of the two with several remarks.
Key words: land use; overall planning; urban planning; convergence; coordination
引言：城镇土地利用规划是土地利用规划的有机组成部分，这两个规划都是为了促进和实现城市土地资源的合理利用，促进城市化的发展。目前我国正处于城镇化高速发展时期，城市发展与土地利用的矛盾日益严峻。因此，在合理利用土地的前提下，协调好土地利用规划与城市规划的关系，保证城镇化和经济的持续、健康、稳定发展具有重要意义。
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一、正确认识二者关系
一）二者联系
所谓土地利用总体规划即按照行政辖区或在一定区域内对城乡全部土地的综合利用所作的统筹安排和长远规划。城镇总体规划则是根据国民经济发展计划，在全面研究区域经济的基础上，结合城镇的历史以及自然条件等，确定城镇的性质和规模及城镇各部分的组成，全面组织和合理安排各用地种类，进而为生产和生活创造良好环境的型态布局规划。
总的来说，二者都是在对土地利用现状进行充分分析和研究的基础上，以国
民经济和社会发展计划为基础，依据各部门的发展规划合理安排各类用地，并通过制定一系列的实施措施，合理配置城市土地资源、调整用地布局、优化用地结构，促进城市持续、健康、稳定发展。
在一方面，城镇总体规划和土地利用总体规划二者之间相互独立、各成体系，分别由城乡建设部门和土地管理部门负责制定和实施。在另一方面，二者又存在紧密联系，土地利用总体规划是对规划区内全部土地的利用结构及其空间布局作出长期的合理安排，它的范围比城镇规划范围大，可以说城镇总体规划是土地利用总体规划的一个专项规划。也就是说，城镇用地只是土地利用规划中的一种用地类型，城镇规划与土地利用总体规划二者之间是点与面的关系。
总之，城镇用地选择、用地规模及各项建设用地指标、以及城镇发展方向等都应该与土地利用总体规划相协调。另外，土地利用总体规划也应当考虑城镇发展和建设的要求。
二）存在差异
其一，指导思想不同
土地利用总体规划主要是从土地资源供给出发，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，切块用于城市建设，总的来说是按计划编制规划，其指导思想是“以供给制约和引导需求”，重在控制。而城市规划从社会、经济、历史、产业政策、人文等多种因素综合分析，按市场经济条件下城市发展的客观规律和社会需求编制规划，从城市需要出发，着眼于发展，重在解决城市空间布局问题，统筹安排城市各项建设用地，其指导思想是从需要和方便生活出发，重在发展。
其二，规划目标不同
土地利用总体规划目标有规划期耕地及其它主要农用地保有量，非农业建设用地控制规模以及占用耕地数量；土地开发、复垦与控制规模，土地利用布局要求以及提高土地利用率和产出率的主要目标等等。城市规划的主要目标则是确定城市性质、规以及发展方向，确定城市规划区范围，拟定分期建设的技术经济指标等。
其三， 编制依据、审批机关不一致
土地利用总体规划的主要编制依据是一个地区的社会和目标以及耕地数量对经济社会发展的保障程度，往往要考虑粮食安全，而城市总体规划则主要根据一个城市的发展方向和目标，而对城市土地所做出的时空安排，不直接考虑粮食安全。
在审批机关方面，依照《土地管理法》，县城所在地的乡镇土地利用总体规划编制和修改由省级政府审批，其余乡镇由州人民政府审批。根据城市规划法，县政府所在地的镇城市总体规划由市政府审批，其它建制镇的城市总体规划由县
级政府审批。
综上所述，城镇总体规划和土地利用总体规划二者之间既有密切联系，又存在着诸多差异。正是由于这些差异，城镇总体规划必须与土地利用总体规划协调和衔接。如果没有处理好二者的协调与衔接，城镇的发展，用地的扩大，只考虑建设发展需要，不考虑资源供给可能，往往会造成占用耕地等问题。
二、城镇规划与土地利用总体规划的协调与衔接
为了实现土地资源的有效保护和合理利用，保障经济和社会的可持续发展，必须要做到城镇总体规划必须与土地利用总体规划协调和衔接。在具体实践中，要掌握好以下几点：
一）遵循协调原则
首先，从实际出发，坚持实事求是。城镇用地规模的确定必须要从城镇人口发展和经济建设需要的实际出发，按照城镇的规模、等级对应的人均用地标准从严确定。
其次，坚持节约用地、少占耕地。在城镇建设发展过程中，必须要保护耕地（尤其是保护优质耕地和菜地）的基础上，合理确定城镇建设用地布局，能不占用非耕地的就不占耕地，能占用劣地的就避免占用优质耕地。
再次，坚持综合平衡。首先要充分考虑城镇建设用地需求与保障农业的关系，从而保证有利于国民经济的均衡与协调发展。其次是保持土地的总供给与总需求的平衡，尽可能通过提高土地利用集约度，也就是提高土地经济供给能力来有效解决土地的供需矛盾。
最后，因地制宜原则。不同的城镇有着自己的现状与特点,其规划编制要充分结合各自城镇特点来完成,在协调规划的内容、步骤以及方案等时,要坚持因地制宜的原则。
二）上下结合、综合平衡法
为了充分发挥土地利用总体规划的宏观调控作用，在规划过程中要严格遵守上级下达的各类用地规划控制指标，尽最大努力做到上下衔接。所谓综合平衡法就是在土地供需状况分析的基础上，根据土地利用目标和国民经济与社会发展计划、城市建设规划及相关产业政策，对城镇建设用地的需求量和其它各业用地进行综合平衡，确定规划末期城镇建设用地的范围。
对于建设用地不仅要从数量上做到平衡，还应该做到布局合理，适地适用，保证土地位置和质量符合城镇发展要求。此外，还要结合实际情况编制城乡结合
部规划图，以保证各项用地按照规划确定的用途加以利用，从而使规划方案落到实处。
三）做到五个“衔接”
其一，建设用地总规模相互衔接
各地要在确保耕地保有量、落实基本农田保护任务的前提下,加强资源承载能力、开发能力、环境容量的研究,根据土地供应能力,耕地占补平衡能力来统筹安排规划期内的城乡建设用地新增量和各业建设用地总量,尤其是城镇,村庄的合理发展用地规模及其控制范围。
其二，空间布局相互衔接
在各级城镇和村庄建设用地发展方向上,在基本农田保护区,城乡建设用地控制区划定上,在交通、水利及能源等基础设施安排上，国土资源和建设规划部门要共同研究、做好衔接。
其三，建设时序上相互衔接
要切实根据未来几年的土地利用年度计划,对建设项目划分轻重缓急,做好建设时序上的安排。
其四，基础工作相互衔接
所谓基础工作的衔接主要包括基础数据、基础图件以及用地分类等的衔接。土地数据一般要统一采用经验收合格的土地更新调查数据；城市化水平、人口数据以及城镇内部的用地结构分析等通常可以使用规划等部门的数据。
其五，实施措施的相互衔接,要共同研究规划实施的步骤和规划实施的各项保障措施。
四）做好”两规衔接”的几点建议
做好”两规衔接”工作,核心在于做好城镇建设用地总规模的相互衔接。在土地利用总体规划与城镇总体规划的编制和实施过程中,应坚持统筹城乡发展,优化用地结构,提高用地效率,促进新型城市化建设。
首先，要坚持按照“多方协调,因地制宜,统筹兼顾,合理布局”的原则,落实耕地和基本农田保护任务，推进基本农田示范区建设,严格执行基本农田和标准农田保护制度，禁止各类建设违法违规占用基本农田和标准农田,不断提高粮食综合生产能力,确保粮食安全。
其次，要积极发挥规划调控能力,切实提高城镇节约集约用地水平，积极探
索新型城市化发展道路,提升城市化质量,合理控制城镇建设用地扩大的规模和速度。进一步优化城镇内部用地结构,加快旧城改造和”城中村”改造,加大处置闲置土地力度。城镇详细规划应对建设项目用地安排进行多方案比较和优化,在符合有关规定的基础上,提高城市宜建区的开发强度,提高城镇土地的经济,社会和生态综合效益。
再次，继续努力创新,积极探索城乡建设用地”弹性增长空间”的划定方法和管制制度，包括城镇发展的弹性空间和省以下重点基础设施建设的弹性空间,合理制订有附加条件的“弹性增长空间”管制规则,找到”两规衔接”在建设用地规模和布局上的结合点,切实提高科学性和可操作性。
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